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【华理师说】潘春阳:后疫情时期公共服务供给模式创新之路

http://mba.eol.cn  华东理工大学商学院    2020-03-23    

  
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疫情冲击下的公共服务供给危机


近日,新冠肺炎疫情蔓延势头已得到明显遏制,各地复工、复产、复商有序进行,工业生产和大众消费蓄势待发,中国经济回归常轨并强势反弹指日可待。可以说,疫情防控阻击战已悄然进入下半场。



在此次疫情防控过程中,各地公共服务体系和供给能力都遭遇空前挑战,从“前线”的患者收治和医用、生活物资保障,到“后方”的防疫物资分配和线上教育开展,暴露出不少发展短板和民生痛点。
  习近平总书记指出,疫情防控是对国家治理体系和治理能力的一次大考。而国家公共服务制度体系是国家治理体系的重要组成部分,公共服务涵盖公共安全、基本医疗、公共卫生、基础教育、基本生活和社会保障等诸多民生领域,其覆盖范围随经济发展而不断扩大,其重要程度随社会进步而不断提高。因此,面对疫情大考,除了探索如何缓解疫情对经济的冲击之外,社会科学研究者更有责任反思受疫情冲击最大的公共服务体系,探索未来中国公共服务供给模式的创新方向,从而为中国经济高质量发展奠定基础。

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关于公共服务政府供给的误解及辨析


从经济学的角度来看,公共服务具有一定的“非竞争性”和“非排他性”的公共产品特征。“非竞争性”是指额外增加一位消费者并不影响他人从该公共服务中获益。例如,新增一位居民,并不需要消防服务增加设备和人员;减少一位居民,也不会使疫苗研发降低成本。也就是说,提供公共服务的边际成本为零。


在这一条件下,如果对这些服务进行收费,那么必然会排斥了一部分潜在的消费者,从而导致“消费不足”;但如果根据边际成本定价,即实施免费供应,那么又很难激发起生产者的积极性,从而导致“供给不足”。上述公共服务的“收费两难”不但是市场失灵的典型表现,也是政府承担供给责任的内在原因。


因此,公共服务应由政府提供的理念一直被视为“金科玉律”。但由于上述理念主要反映了理论上的一个理想状态,经验基础相对薄弱,因此在现实中引发了不少误解乃至偏见。


 误解之一:公共服务=公共产品


有人以为,政府提供的公共服务必然是满足“非竞争性”和“非排他性”的纯公共产品,任何可分割、可排他的私人产品不应出现在公共服务的提供之列。诚然,诸如国防安全、公共卫生等领域,的确基本具备纯公共产品的属性,但在政府提供公共服务的清单中,具有竞争性的服务项目可谓比比皆是。一如教育,随着一个班级学生的增加,教育质量便相应下降,再如医疗,一位医生不可能同时为两位患者看病,不管他们是否得了同一种病。更不要说为困难家庭提供的生活保障物资——菜粮肉蛋奶——无不是典型的私人产品。


那么政府为什么要提供一些私人产品?这往往是出于公平的考虑。一个人的成就不应取决于其家庭背景,也不应取决于偶然事件(如罹患重大疾病等意外事故),因此,通过提供基础教育、基本医疗、生活保障等公共服务,最大限度地保障每个人的起点公平和机会公平,是一个现代政府所应承担的重要职责,也是促进社会活力和代际公平的政策手段。


误解之二:政府供给=免费供给


有人以为,既然政府能够利用税收等公共资金对公共服务进行筹资,那么政府就应该免费向民众提供公共服务。诚然,诸如消防、公共安全和疫苗研发等具有明显的非竞争性且受众广泛的公共服务,政府的确采取了“全额补助+免费供给”的供给模式。
  但正如上文所言,还有不少公共服务其实属于私人产品的范畴,不但边际成本明显大于零,而且还可能具有较高的需求弹性,诸如医疗保健、保障性住房等。如果免费提供这类公共服务,极有可能导致过度消费,从而导致社会福利损失。同时,考虑到基础教育等公共服务潜在的正外部性,因此政府可以通过补贴消费者来应对消费不足的难题。总之,针对不同类型公共服务的经济学特征,政府需要采用与之相适应的“部分补助+收费供给”的供给模式。


误解之三:政府供给=政府生产


有人以为,政府供给公共服务意味着政府工作人员直接组织公共服务的生产。事实上,所谓“政府供给”,其实是利用税收等公共资金对公共服务进行采购,而组织公共服务生产并将该服务传递到消费者身上的工作依然有赖于医院、学校、社区以及相关企业等市场单元。简言之,“政府供给”大多是“市场生产+政府买单”的模式。


由此可见,在“政府供给”的背后,存在着一个庞大的公共服务生产网络,这一网络由无数企业、事业单位、社会组织(包括社会团体、民办非企业单位、基金会等类型)等市场单元组成的。从广义上看,这些机构都属于服务行业或社会服务业,这些机构之间同样存在着激烈的竞争和优胜劣汰,这不但有助于公共服务类型创新和质量提升,而且也有助于政府在采购公共服务时进行筛选。总之,政府提供公共服务不能脱离市场经济而单独存在。


误解之四:政府供给=唯一供给


有人以为,考虑到私人资本逐利的天然属性,任何民营机构都不应承担直接提供公共服务的职能,这样,政府便成为公共服务的唯一供给方。尽管政府在提供公共服务领域具有不可替代的作用,但具体实践却要丰富和复杂的多。


从国内实际情况来看,一些具有非营利属性的社会组织也直接向民众提供公共服务。在汶川、玉树地震和本次疫情中,这些机构在物资捐赠和分配、心理疏导、信息传播等方面都起到了举足轻重的作用,且相比政府部门,具有多元化的专业技能和更灵活的运作机制,因而是公共服务供给的重要补充。


从国际发展趋势来看,非营利机构(NGO)与政府部门合作提供公共服务的PPP(Public-Private Partnership)模式方兴未艾。NGO与政府部门联合设立项目公司并各自拥有部分产权,不但有利于发挥两者的比较优势,而且也在一定程度上克服了政府的监管难题,成为公共服务供给的创新模式(Besley和Ghatak,2017)。另一项相关的研究发现,具有公共产品性质的基础设施PPP项目(如交通、能源、通讯和水利等)有助于降低发展中国家的贫困率(潘春阳和吴柏钧,2019)。


误解之五:政府供给=普遍满意


有人以为,由于政府在提供公共服务时,往往对数量和质量规定了统一的标准,因此民众对公共服务的满意度也会整齐划一,从而保障了公共服务的公平性。但事实上,由于不同消费者对同样数量或质量的公共服务存在差异性的评价,即不同消费者拥有互不相同的公共服务需求曲线,因此政府统一提供并不意味着消费者普遍满意。例如,在应对本次疫情中,一些政府部门向居民提供固定数量的防疫物资,尽管在名义上确保了公共服务的均等化,但对于具有频繁通勤需求的上班族而言,这一数量的防疫物资尚不能充分满足其使用需求。而对于居家办公族和退休人群,同样数量的防疫物资或许能够满足其使用需求,甚至还有剩余。


上述分析也提醒我们,统一标准仅仅是政府提供公共服务的起点,而远未达到满足人民日益增长的美好生活需要的最终目的。面对民众多元化的公共服务需求,及时收集、准确汇总、有效分析这些信息已经对现有政府的行政管理能力提出了不小的挑战。


误解之六:政府供给=愿意供给


有人以为,政府提供公共服务意味着政府愿意提供公共服务。这一判断混淆了“实然”和“应然”的逻辑问题。事实上,政府应该提供公共服务是学者基于公共经济理论的一个价值判断和政策建议,并不意味着现实中的政府官员天生具备提供公共服务的意愿。根据公共选择理论,政府并不是一个以社会福利最大化为目标的“慈善机构”,政府官员与厂商、消费者一样,都符合理性人的假设,同样对激励作出反应,同样具有“趋利避害”的行为倾向。


在传统的以经济增长为核心的考评机制下,地方政府官员往往热衷于“招商引资”、基础设施建设等能够在短期内促进经济增长的工作,而相对缺乏提供医疗卫生、基础教育等公共服务的动力,从而导致了“重经济建设,轻公共服务”的扭曲的行为格局(傅勇和张晏,2007)。以疾病控制领域为例,中国每万人疾控中心人数仅为1.35人,低于国家编委规定的1.75人核定值,更远低于美国的9.3人和俄罗斯的13.8人(王绍光,2020)。党的十九大以来,随着干部考核评价机制的持续完善,特别是将民生、环保领域纳入干部实绩考核,上述扭曲明显改善。总之,上述分析警示我们,只有建立恰当的激励机制,才能真正将公共服务从理想转变为现实。

03

中国公共服务供给模式的创新之路


改善公共服务、补齐民生短板是深化供给侧结构性改革的重要举措。辨析和澄清上述六大“误解”,不但有助于理解公共服务政府供给背后的经济学逻辑,而且也指明了未来中国公共服务供给模式的创新方向:
创新之一:市场机制+公共服务


创新公共服务,必须合理发挥市场机制。对“误解”的辨析表明,提供公共服务不但要关注“效率”,而且还必须重视“公平”。“完全免费”的供给方案往往导致过度消费,有损资源的配置效率,而“彻底市场化”的道路则导致机会不均,有损社会的公平正义。总之,“走极端”的供给模式皆不可取。因此,政府在提供公共服务时,既不能将市场机制奉若神明,更不能将其弃如敝屣,而必须积极调整市场化方式,让市场机制在公共服务资源配置中发挥更好的作用。例如,对于基础教育、疾病控制等具有正外部性的公共服务,政府应在市场机制下通过补贴促使居民扩大对此类服务的消费;而对于医疗保健等需求弹性较大的公共服务,政府则应在市场机制下通过限定价格来遏制过度消费,同时给予低收入群体定向补助。


创新之二:科技创新+公共服务


创新公共服务,必须善于利用高新科技。通过辨析“误解”可以发现,政府提供公共服务不能脱离市场经济而独善其身,相反,正是数以万计的市场单元通过激烈竞争和优胜劣汰才创造出一系列质优价廉的公共服务类产品。更值得指出的是,近年来,以大数据、人工智能、移动互联网、云计算为代表的科技创新层出不穷,这些技术在改善公共服务体验、创新公共服务形式等方面起到了日益重要的作用,在防控本次疫情中也提供了十分有效的帮助。在未来的公共服务供给中,政府应善于将“大智移云”等数字科技与具体公共服务项目相结合,使其在提升公共服务质量和效率、识别多样化需求、调配紧缺物资、监测公共服务效果等诸多领域发挥支撑作用。


 创新之三:社会力量+公共服务


创新公共服务,必须充分吸纳社会力量。对“误解”的辨析表明,一味维护政府在公共服务供给领域的垄断地位既不符合国际发展的趋势,也会导致政府部门不堪重负。在本次疫情中,个别政府机构面对大量捐赠物资出现对接渠道不畅、分配规则不明等问题,引发大量舆情压力。同时,大量非营利民间机构已经在历次灾难救援中茁壮成长,日益成为提供公共服务的补充力量。在未来的公共服务供给中,政府应在合理引导、有效监督的基础上,充分吸纳社会力量,并与之形成合力,协同提供种类更为多样、形式更为灵活的公共服务。


创新之四:政府激励+公共服务


创新公共服务,必须合理构建政府激励。通过辨析“误解”可以发现,公共服务供给不能脱离政府官员激励而自动实现,因此构建激励相容的考评机制是保障政府提供公共服务的制度基础。在未来的公共服务供给中,应进一步推进干部考核评价机制改革,不再简单以GDP增长率论英雄,而应更加重视经济发展的质量和可持续性,将安全、医疗、卫生、教育等公共服务作为重要考核内容纳入政绩考核体系,提高政府官员提供公共服务、回应民生需求的积极性。
  新中国成立七十年来,在中国共产党的坚强领导下,我国在公共服务供给领域已经取得了辉煌成就。目前,我国人均预期寿命达到77岁,九年义务教育巩固率接近95%,人民获得感、幸福感、安全感持续稳步上升。但必须承认的是,构建完善的公共服务供给是一个复杂的系统工程和治理体系,需要市场机制、科技创新、社会力量、政府激励共同发力、协同作战。我们应以这次疫情防控为契机,有效弥补当前公共服务供给体系的短板和漏洞,积极探索后疫情时期公共服务供给的创新模式,为中国经济高质量发展奠定坚实基础。
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